Contratación administrativa temporal irregular: ¿relación laboral encubierta y vis atractiva del orden jurisdiccional social?

 

La delimitación precisa entre la jurisdicción social y administrativa es particularmente conflictiva y son diversas las materias en las que la identificación de las fronteras no está exenta de controversia.

Recientemente, la STSJ Navarra 15 de febrero 2018 (rec. 47/2018) acaba de dictaminar que el uso por parte de la Administración de contratos administrativos temporales, a su entender, no ajustados a derecho describe una relación calificable como “indefinida no fija” y, por ende, sometida a la vis atractiva del orden jurisdiccional social. Criterio que también ha sido mantenido por la SJS/3 Pamplona 28 de marzo 2018 (núm. 103/2018).

Veamos, a continuación, brevemente la fundamentación esgrimida de estas resoluciones.

A. STSJ Navarra 15 de febrero 2018 y SJS/3 Pamplona 28 de marzo 2018

– El TSJ Navarra reconoce una indemnización de 20 días (ex STS 12 de mayo 2017, rec. 1717/2015 – ver al respecto extensamente aquí) tras el cese de un trabajador del Servicio Navarro de Salud vinculado mediante un contrato administrativo temporal por necesidades de personal, de conformidad con lo dispuesto en el apartado 1.c del artículo 29 de la Ley foral 11/992, desde octubre de 2001 hasta junio de 2007. El contrato es novado durante la última prórroga por un contrato administrativo por cobertura de la vacante plaza y se extingue por la cobertura reglamentaria de la plaza en mayo 2017.

En la instancia, el JS/4 de Pamplona entiende que no existe norma de cobertura que ampare las causas invocada para la contratación temporal administrativa durante más de quince años, sin interrupción, y a través de dos distintas modalidades de contratos administrativos temporales.

Corroborando este planteamiento, el TSJ de Navarra entiende que

“la sucesión de contratos temporales de distintas clases y denominaciones, bajo diversas coberturas, revela que la finalidad de la contratación del actor ha sido atender a necesidades permanentes, desvirtuando la naturaleza temporal por necesidades perentorias o de la interinidad por vacante, e incurriendo en fraude de Ley; incumpliendo la administración Foral el deber de convocatoria dentro de los tres años que establece la ley 7/2007 de estatuto básico del empleado público, y los términos de la propia contratación del actor tanto en el contrato originario como en su novación por vacante, y tal como se detalla en la sentencia de instancia.

La jurisprudencia concluye, la competencia de la jurisdicción social para conocer de las cuestiones relativas a la contratación de personal por la administración pública cuando la causa de la contratación no se ajusta a la cobertura habilitante de la normativa administrativa. SSTS 22 de enero de 2008, 22 de enero de 2011, 15 de julio de 2013 , y 1 de junio de 2017″.

– La SJS/3 Pamplona 28 de marzo 2018 (núm. 103/2018), por su parte, se refiere a una ATS-DUE del Servicio Navarro de Salud que suscribe un contrato administrativo para la atención de otras necesidades de personal a tiempo parcial en octubre de 2002 y que se va prorrogando (trimestral e ininterrumpidamente) hasta el 30 septiembre de 2017. Al finalizar este contrato formaliza uno nuevo de la misma naturaleza a tiempo completo. No obstante, interpone una demanda por despido respecto de la extinción acaecida en septiembre 2017.

En concreto, afirma que

“Lo esencial para resolver la cuestión relativa a la competencia de la jurisdicción social es, pues, determinar cuál sea la verdadera naturaleza de la relación que vincula a las partes de forma que si la misma encuentra amparo, material y formalmente, en los supuestos reservados a la contratación administrativa, opera la exclusión prevista en el art. 1.3 a) ET y las cuestiones relativas a dicha contratación deberán sustanciarse ante la jurisdicción social contencioso-administrativa. En ese sentido debe tenerse en cuenta que la adecuación del contrato administrativo a las previsiones legales, en cuanto a su objeto y su forma, no excluye que puedan presentarse supuestos de fraude de ley, lo que exige constatar si se produce o no una desviación del cauce administrativo legalmente previsto para la contratación y, específicamente, la adecuación del objeto concreto del contrato concertado a las previsiones normativas.

Partiendo de lo anterior, no cabe sino considerar que esta jurisdicción es la competente para conocer si el vínculo administrativo que unía a la actora con la demandada encubría realmente una relación laboral y, al mismo tiempo, ya podemos anticipar que efectivamente se considera que la contratación administrativa a que se refiere el presente procedimiento se ha celebrado de forma fraudulenta en cuanto que no se ajusta a las previsiones normativas de aplicación.

(…) Por lo razonado, debe declararse que la relación que existe entre las partes es de naturaleza laboral y que la comunicación de extinción con efectos del 30 de septiembre de 2017 constituye un despido que, al no concurrir causa, debe calificarse como improcedente, con los efectos previstos en el art. 56 del Estatuto de los Trabajadores y en el art. 110 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Social”.

El fundamento de estas resoluciones se halla en la importante STS 20 de octubre 2011 (rec. 4340/2010):

“La cuestión que suscita el presente litigio estriba en determinar de la naturaleza del vínculo cuya extinción se impugna, de suerte que, mientras que la sentencia recurrida opta por primar la forma que ha adoptado la última contratación, la de contraste atiende al verdadero contenido de la relación. Esta Sala IV del Tribunal Supremo ha mantenido con reiteración que la delimitación del ámbito laboral y el administrativo se mueve en zonas muy imprecisas, debido a la idéntica alineación de las facultades para el trabajo, y, ante ello, el art. 3 a) del ET ha permitido interpretar que el criterio diferenciador ese halla en la normativa reguladora de la relación, y no en la naturaleza del servicio prestado. Pero, para ello, se hace preciso que el bloque normativo que rige la relación entre las partes, con destrucción de la presunción de laboralidad establecida en el art. 8.1 ET , implique una evidente exclusión del orden social.

De ahí que haya de admitirse la competencia cuando se aprecia la irregularidad de la contratación, pues las Administraciones públicas no están exentas de la posibilidad de actuar como empleadores sometidas a la legislación laboral y no pueden, por la vía de tales irregularidades, eludir las disposiciones de ese marco normativo.

En este sentido, en las STS de 22 de enero de 2008 (rcud. 4282/2006) y 14 de octubre de 2008 (rcud. 614/2007), si bien para un caso en que se trataba de analizar la legalidad de la contratación administrativa para servicios específicos, se entendió que, pese la contratación efectuada bajo la formalidad administrativa, el contenido de la relación era propio de una contratación laboral y no de una contratación administrativa de conformidad con la definición de contrato de trabajo que se contiene en el art. 1.1 del ET”.

B. Valoración crítica

Comparto el criterio del TSJ de Navarra y del JS/3 de Pamplona. De hecho, este planteamiento descrito también ha sido seguido, entre otras, por la STSJ Andalucía\Sevilla 10 de marzo 2016 (rec. 652/2015).

Y, a su vez, la STS 21 de febrero 2018 (rec. 842/2016), sin llegar a cuestionarse la cuestión relativa a la competencia de la jurisdicción social, califica como nulo por vulneración de la garantía de indemnidad el cese de un trabajador que presta servicios para la Comunidad de Madrid mediante contratos formalmente administrativos para la realización de funciones laborales.

No obstante, también es cierto que, tal y como expone la STSJ País Vasco 12 de diciembre 2017 (rec. 2254/2017), en un supuesto en el que la actora tiene la consideración de personal estatutario temporal (eventual) del Departamento de Salud del Gobierno Vasco (y que reclama la aplicación de la doctrina “de Diego Porras”),

“el criterio de la Sala Cuarta adoptado en Sala General, SSTS de 16 de diciembre de 2005 (rec. 39/2004 y 199/2004) y 21 de diciembre de 2005 (rec. 164/2005), seguidas, entre otras, por las de 21 y 26 de diciembre de 2006 , 22 de marzo y 20 de diciembre de 2007 (rec.1881/2005, 3092/2005, 4399/2005 y 1867/2006), todas ellas relativas a auxiliares de enfermería con nombramiento de personal estatutario, línea decisoria que sostiene que, tras la promulgación del Estatuto Marco del Personal Estatutario de los Servicios de Salud, aprobado por Ley 55/2003 de 16 de Diciembre, el orden social no conoce de los litigios de este personal.

Es la Ley 55/2003 que configura la relación del personal estatutario con la Administración sanitaria a través de los distintos Servicios de Salud, como una relación funcionarial aunque sea especial, de naturaleza administrativa, sujeta a la regulación estatutaria, la que determina que los conflictos que surjan entre las partes de esa relación quedan sujetos a la revisión por la jurisdicción contencioso-administrativa, de acuerdo con las previsiones generales de la LOPJ (art. 9.4), excluyendo la competencia del orden jurisdiccional Social para el conocimiento de cualquier reclamación del personal estatutario”.

No obstante, a mi modo de ver, la extensión de esta doctrina es limitada, en tanto que no se cuestiona la adecuación de la contratación temporal como en los casos anteriormente expuestos.

Volviendo a las sentencias objeto de este comentario, creo que el planteamiento que mantienen (y que como he apuntado me parece ajustado) podría estar describiendo una vía alternativa al posicionamiento de algunos tribunales de la jurisdicción contencioso-administrativa que, por diversos motivos, han entendido que no debía aplicarse la doctrina derivada de las tres sentencias del TJUE de septiembre de 2016 – ver al respecto en la “Guía“.

En todo caso, aunque ya lo he planteado en otras ocasiones y siento tener que reiterarlo de nuevo, creo que se aprecian síntomas evidentes de que el empleo público padece un grave problema estructural y, ante la pasividad del Legislador, la “delegación” de su “ordenación” a los órganos jurisdiccionales no contribuye en absoluto a la consecución de un solución satisfactoria.

A la extrema disparidad interpretativa existente me remito…

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