By tbeltran
La cuestión relativa a las reacciones para combatir el abuso en la temporalidad sigue sin aclararse. El propósito de esta entrada es darles cuenta de las últimas reacciones sobre esta controversia, distinguiendo entre la jurisdicción C-A y la Social.
La situación en la Jurisdicción C-A
La situación en esta jurisdicción es mucho más pacífica que en la Social. No obstante, probablemente, está mucho más lejos de los dictados del Derecho de la Unión que ésta.
El criterio de la Sala 3ª del Tribunal Supremo en relación a la «fijeza» y la compensación de los perjuicios se ha establecido en las sentencias (2) 25 de febrero 2025 (rec. 7099/2022; y rec. 4436/2024); y 11 y 19 de febrero 2025 (rec. 7368/2021; rec. 1602/2024).
En relación a la fijeza, en el primer caso (rec. 7099/2022 – relativo a un docente de la asignatura de francés que lleva 29 años encadenando sucesivos nombramientos en centros educativos diferentes) afirma: «de ningún modo cabe reconocer el derecho a ser nombrado funcionario de carrera ni empleado público fijo» (añadiendo asimismo que «tampoco el de ser indemnizado»). En concreto, no se puede acceder a la pretensión solicitada (declaración de funcionario de carrera o funcionario fijo indefinido) porque:
«no ha explicado el recurrente las características de los puestos que ha desempeñado ni las razones a las que se debieron sus distintos nombramientos en diferentes centros de enseñanza, ni de qué manera expiraron las relaciones de servicio a que dieron lugar. Tampoco sabemos las condiciones del nombramiento del que disfrutaba al recurrir». De modo que, concluye: «en estas condiciones no podemos pronunciarnos sobre si ha padecido o no abuso en los nombramientos que ha recibido».
De modo que concluye:
«La apreciación de la utilización abusiva de nombramientos temporales ha de hacerse en consideración del conjunto de circunstancias concurrentes en el caso concreto de que se trate y, en particular, a la vista de si las necesidades cubiertas por ellos son de carácter permanente o estructural o bien de naturaleza accidental u ocasional.
No cabe en ningún caso la conversión de la relación temporal en nombramiento como empleado fijo o equiparable, sin perjuicio de que el empleado público temporal, de ser cesado, tiene derecho a ser repuesto y a permanecer en la plaza que ocupaba mientras se cubre por funcionario de carrera o se amortiza».
En el segundo caso (rec. 4436/2024 – relativo a una funcionaria interina que ha permanecido más de 13 años en el mismo puesto de trabajo hasta que se cubrió definitivamente la plaza), ante la petición de la recurrente de formular una cuestión prejudicial al TJUE, la Sala 3ª del TS la rechaza porque:
«El Tribunal de Justicia [refiriéndose a la sentencia de 13 de junio 2024] se ha manifestado en el apartado 116 de la sentencia con pleno conocimiento de los términos en que está regulado en España el acceso al empleo público y, en particular, la adquisición de la condición de funcionario de carrera. Y, naturalmente, conoce sobradamente el alcance que se ha de dar al Acuerdo Marco que acompaña a la Directiva 1999/70/CE. Por eso, la claridad manifiesta de sus palabras se hace todavía más evidente y lleva a descartar cualquier incertidumbre.
De otro lado, la apreciación de si la conversión de la relación de empleo temporal abusiva en fija o permanente en el marco de la aplicación de la cláusula 5 de dicho Acuerdo Marco es o no contraria al Derecho español, corresponde a esta Sala, competente para interpretar nuestras leyes».
Por otra parte, en cuanto a la fijeza (reiterando su doctrina) afirma:
«Hemos tenido ocasión de pronunciarnos sobre los criterios que permiten apreciar abuso en la utilización por parte de la Administración de nombramientos temporales. En último extremo, se puede decir que son abusivos cuando con ellos se quieren atender necesidades de carácter estructural en lugar de a las de naturaleza circunstancial para las que han sido previstos por la ley. Así, hay abuso en los nombramientos temporales que se mantienen o reiteran a lo largo de los años para desempeñar el mismo puesto vacante sin que se proceda a su convocatoria para su provisión por funcionario de carrera, o en los de concatenación de sucesivos nombramientos para el mismo puesto o para distintos puestos de semejante contenido. Naturalmente, la determinación del abuso requiere del examen de las circunstancias singulares a fin de establecer que, efectivamente, se ha recurrido de manera reiterada a personal temporal para atender necesidades permanentes [cita las sentencias 30 de noviembre 2021 (rec. 6302/2018); y (3) 10 de diciembre 2021 (rec. 7459/2018; rec. 6676/2018; y rec. 6674/2018)]. Del mismo modo, hemos reconocido el derecho del personal temporal cesado a ser repuesto hasta que la vacante que desempeñaba sea cubierta por un funcionario público mediante los correspondientes procesos selectivos y de provisión de puestos de trabajo o hasta que se amortice [cita las sentencias (2) 26 de septiembre 2018 (rec. 785/2017; y rec. 1305/2017)]. Reconocimiento éste que no se predica para aquellos casos en que, como en el presente, el cese se ha declarado conforme a Derecho».
Añadiendo, además, en un pasaje posterior de su fundamentación que
«nuestro Derecho, como hemos venido diciendo de manera constante, no permite convertir al personal temporal de la Administración en funcionario de carrera o personal fijo de la misma equiparable sin que medien los procesos selectivos previstos legalmente para acceder a esa condición. O sea, sin que se sigan, no cualesquiera formas de selección, sino procedimientos fundamentados en los principios constitucionales de mérito y capacidad e igualdad, convocados al efecto y resueltos con todas las garantías por órganos caracterizados por la objetividad en el desempeño de su función. Conviene resaltar, en este sentido, que estos procedimientos poseen unas características que les distinguen de los que se observan en el ámbito privado, del mismo modo que difiere el régimen estatutario de los empleados públicos del que es propio de los trabajadores del sector privado. De ahí que no sean comparables como pretende la recurrente, improcedencia de comparabilidad que también afirma la sentencia del Tribunal de Justicia de 13 de junio de 2024».
También recuerda que la conversión en funcionario de carrera o equiparable no es una medida exigida por la cláusula 5 del Acuerdo Marco, «sino que puede serlo, pero siempre que no se oponga a ella el Derecho nacional». Y prosigue que:
«en el caso de España, el impedimento que advertimos no es de mera legalidad sino de constitucionalidad. En efecto, admitir la conversión pretendida supondría, no ya una decisión contra legem, sino contra Constitutionem. Vulneraría elementos esenciales de la configuración de la función pública dispuestos por el constituyente, centrales en su operatividad que, además, se integran en los derechos fundamentales de los aspirantes a acceder al empleo público y han sido asumidos por la conciencia social como rasgos distintivos de dimensión subjetiva de las Administraciones Públicas».
Por todo ello, concluye que debe mantenerse la jurisprudencia sentada al respecto, porque la misma «no contraría la interpretación del Acuerdo Marco que acompaña a la Directiva 1999/70/CE mantenida por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea».
A su vez, la Sala 3ª del TS también ha manifestado que no cabe reconocer el derecho a permanecer en el puesto de trabajo ocupado hasta que por la Administración se examine si esta plaza tiene carácter estructural (y en el caso de que así sea hasta que proceda a su expresa consignación en el correspondiente catálogo de puestos de trabajo). En concreto, así lo ha dictaminado la sentencia 11 de febrero 2025 (rec. 7368/2021), siguiendo el planteamiento de la sentencia 30 de mayo 2024 (rec. 2304/2022), en el caso de una docente a la que se le hayan efectuado diversos llamamientos en distintos centros educativos. Pronunciamiento en el que, además, advierte que:
«la mera referencia a los años de prestación de servicios como funcionario interino no resulta bastante para inferir de modo automático la situación de abuso que declara la sentencia impugnada. Esa declaración debe inferirse de una serie de circunstancias concretas y específicas que, por lo que hace al caso, exigía examinar el sistema de lista de interinos aplicable, según la expresada Orden ECD/697/2017, de 24 de julio, analizar el tipo de sucesión de los diversos nombramientos, y valorar si la prestación de servicios se hizo en uno o en varios centros. Además, debía justificarse el tipo de vacante que se estaba cubriendo, si las funciones docentes fueron o no idénticas, y, en fin, si se produjo la presentación a los procesos selectivos convocados al respecto» (en términos similares, STS\C-A 19 de febrero 2025, rec. 1602/2024).
Por otra parte, en relación a los perjuicios que puedan haber sufrido quienes hayan sido objeto de nombramientos temporales abusivos, la doctrina del asunto Generalitat de Catalunya no ha sido suficiente para modificar la jurisprudencia precedente. En efecto, en la citada sentencia de 25 de febrero 2025 (rec. 4436/2024), la Sala 3ª del TS ha reiterado que:
«nuestro ordenamiento jurídico no conoce la figura de las indemnizaciones de carácter punitivo que, si bien existe en algunas legislaciones, no es propia de las que se inscriben, como la española, en el llamado sistema continental. Y, de otro, hemos dicho que las pretensiones de resarcimiento por esta causa deben apoyarse en la justificación de los perjuicios efectivamente sufridos (…). Naturalmente, la cuantía de la indemnización en las ocasiones en que se considere procedente habrá de corresponderse con la entidad de los daños de toda naturaleza sufridos y que sean imputables al abuso. O, de ser el caso, en la medida en que establezca el legislador».
De modo que, como sintetiza esta misma resolución, la doctrina jurisprudencial (a propósito de las reacciones posibles ante el abuso en la temporalidad) en la jurisdicción C-A queda como sigue:
«(i) la apreciación del uso abusivo de los nombramientos temporales exige la comprobación de que se reiteran o prolongan para cubrir necesidades no permanentes o estructurales;
(ii) es contrario a la Constitución convertir en funcionario fijo o equiparable a quien haya recibido nombramientos temporales abusivos;
(iii) el afectado por el abuso, de ser cesado fuera de los supuestos previstos legalmente para la terminación de la relación de servicio temporal, tendrá derecho a ser repuesto hasta tanto el puesto de trabajo desempeñado se cubra por funcionario público o se amortice;
(iv) quien haya sido objeto de nombramientos temporales abusivos, si acredita haber sufrido perjuicios por esa causa, tendrá derecho a ser indemnizado en medida proporcionada a ellos o, en su caso, en la que establezca el legislador».
Descartado el posible reconocimiento del derecho a ser nombrado funcionario de carrera ni empleado público fijo (y compartiéndolo), el hecho que no se reconozca el derecho a ser indemnizado describe un posicionamiento que no se alinea a los dictados del Derecho de la Unión (las objeciones que expuse en la entrada «La administración no puede ser condenada a una indemnización sancionadora por abuso en la temporalidad: una valoración crítica (STS/C-A 22/2/23)» siguen siendo válidas en este momento).
La situación en la Jurisdicción Social
En la jurisdicción social el debate está mucho más abierto (situación que debe complementarse con los testimonios expuestos en esta entrada).
En relación a la fijeza (aunque estimo que se trata de un posicionamiento muy forzado tras los asuntos UNED y Generalitat de Catalunya – ver al respecto aquí y aquí), el TSJ País Vasco sigue manteniendo que se trata de la reacción más adecuada frente a las situaciones de abuso (sentencias 12 de noviembre 2024, rec. 1199/2024; y [2] 10 y 12 de diciembre 2024, rec.1741/2024; rec. 2205/2024; y rec. 1730/2024). Y también lo entiende alguna sección del TSJ de Madrid (sentencias 17 de julio 2024, rec. 370/2024; y 31 de octubre 2024, rec. 573/2024).
En relación a los perjuicios que puedan haber sufrido quienes hayan sido objeto de un abuso, también existe una notable disparidad interpretativa.
La Sala 4ª, aunque ha formulado una cuestión prejudicial en la que plantea si la indemnización por despido improcedente sería adecuada a los efectos de la Directiva 1999/70 (ATS 30 de mayo 2024, rec. 5544/2023, Obadal – brevemente al respecto aquí), ha mantenido que el importe de 20 días sigue siendo adecuado (SSTS 2 de julio 2024, rec. 3516/2023; 15 de enero 2025, rec. 5579/2023; y 5 de febrero 2025, rec. 5573/2023).
La STSJ Aragón 30 de septiembre 2024 (rec. 733/2024) sostiene que la indemnización por cobertura reglamentaria de la plaza debe ser la prevista para el despido improcedente (rechazando el reconocimiento de una indemnización adicional y otra compensación por omisión del preaviso).
Por su parte, la sede de Sevilla del TSJ de Andalucía, manteniendo que la calificación de INF sigue siendo una respuesta adecuada frente al abuso en la temporalidad, también mantiene (a partir del ap. 64 del asunto Montero Mateos) que la reacción compensatoria frente al abuso debe ser la indemnización por despido improcedente (de hecho, ya lo había dictaminado en las sentencias 14 de marzo 2024, rec. 775/2022; 20 de marzo 2024, rec. 914/2022 – ver al respecto en esta entrada). No obstante, en la sentencia 6 de noviembre 2024 (rec. 3368/2022) ha introducido un matiz con respecto a su posicionamiento inicial (para – de forma ajustada – adecuarlo al mandato del asunto de Diego Porras 2). En concreto, entiende que este importe debe devengarse a partir del reconocimiento de la condición de INF y, una vez superado el plazo de 3 años en esta situación, debe abonarse una indemnización adicional. En concreto afirma:
«entendemos que se debe mantener la lógica del apartado 64 del asunto Montero Mateos ( STJUE 5 de junio 2018, C-677/16) para una contratación inusualmente larga, sea o no justificada, y que la declaración, en esos supuestos, de indefinidos no fijos es una respuesta adecuada en cuanto contrato sometido a condición de modo que su extinción sobrepasados los plazos antes dichos sería calificada como injustificada y la sanción al abuso es la indemnización que como despido improcedentese fijaría (y no contravenir la doctrina de Diego Porras 2) más una indemnización no tasada por haber recurrido el empleador a una utilización abusiva de contratos indefinidos no fijos, en la línea de los ap. 106 y 107 de la STSJUE 22-2-2024 citada, de modo que la Constitución – art. 14 CE- se interpreta, en su caso, de conformidad con la cláusula 5 del Acuerdo Marco a fin de garantizar la plena efectividad de la Directiva 1999/70 y así alcanzar una solución conforme con el objetivo perseguido por esta».
Por otra parte, reiterando la doctrina precedente, la Sala 4ª ha confirmado que la indemnización de veinte días por año ha de reconocerse siempre en el caso de extinción por cobertura de la plaza de contratos INF, sin importar que después pueda producirse una nueva contratación (SSTS 25 de septiembre 2024, rec. 2719/2023; 29 de octubre 2024, rec. 5345/2022; 12 de noviembre 2024, rec. 2219/2023; y 11 de diciembre 2024, rec. 4039/2023).
Criterio que, no obstante, ha sido cuestionado por la STSJ Galicia 11 de noviembre 2024 (rec. 2741/2024), dictada en Pleno (aunque con un VP). En concreto, rechaza la indemnización solicitada a la Xunta por unaINF tras tomar posesión de esa plaza como funcionaria.
En términos similares, la STSJ Cataluña 17 de febrero 2025 (rec. 4510/2024) (cuyo texto me ha facilitado amablemente el compañero Pau Albert Martí) también rechaza el abono de una indemnización de una trabajadora interina que cuyo contrato calificado judicialmente como INF (desde 2007) se ha extinguido en 2022, tras adjudicarla una plaza fija distinta a la ocupada (el nombramiento se produce al día siguiente de su cese). En concreto (tras constatar que la jurisprudencia todavía no ha resuelto una controversia similar), entiende que la situación difiere de la que ha abordado la doctrina jurisprudencial recién expuesta. Afirma que la situación
«no es equiparable, pues la indemnización en estos casos se reconoce considerando que el estatuto jurídico de la persona trabajadora ha empeorado sustancialmente, pasando de una relación INF, que sólo puede extinguirse regularmente mediante la cobertura reglamentaria de la plaza, a una relación temporal ordinaria, con mucha menos estabilidad».
Partiendo de la base de que «no estamos ante una simple transformación de un único vínculo laboral. Se trataría de una modificación extintiva, no simplemente modificativa», el TSJ de Cataluña afirma
«A.- No alcanzamos a vislumbrar el perjuicio que pudiera haber sufrido la demandante que justificara el derecho a una indemnización. Su relación laboral se extinguió, cierto es, pero en el contexto de un proceso selectivo que le ha permitido acceder a otra relación laboral. En consecuencia, sigue prestando servicios, con la misma categoría, y en base a un vínculo reforzado, mucho más estable, indefinido ordinario; y no ya simplemente INF. No ha consolidado su plaza, cierto es también, pero ha accedido a otra plaza de la misma categoría profesional, en un centro ubicada en el mismo municipio, y hemos de presumir que con unas mismas condiciones, pues no se ha acreditado lo contrario. Y, como no podía ser de otra manera, el tiempo trabajado al amparo de la relación laboral temporal INF computa a los efectos de la antigüedad en su actual relación laboral.
B. Asumimos la doctrina del T JUE sobre la vulneración del Acuerdo Marco (…) y la necesidad de adoptar medidas que sancionen el abuso en la contratación temporal. Estas medidas pueden pasar por una indemnización en el momento de la extinción de la relación laboral, en la que incluso podríamos reconocer un componente preventivo para disuadir a la empleadora de reincidir en el abuso en futuras ocasiones. Pero en nuestro sistema jurídico es presupuesto esencial de toda indemnización la existencia de un perjuicio (art. 1101 del CC), y acabamos de apuntar que no podemos apreciar perjuicio alguno de la trabajadora a resultas del proceso selectivo que dio lugar a la extinción de la relación laboral temporal INF y al nacimiento de la actual relación laboral indefinida ordinaria.
Y si lo que se pretende es que nos situemos en la vertiente estrictamente sancionadora, hemos de reparar en que nada justificaría que la demandante hiciera suya la eventual multa derivada de una sanción una vez que hemos descartado el perjuicio por la extinción de la relación laboral temporal INF. Es la Autoridad Laboral la que, en su caso, debería sancionar a la empleadora en virtud de lo previsto en la Ley de Infracciones y Sanciones del Orden Social (LISOS).
C.- Por otro lado, la extinción de la relación laboral temporal INF no ha sido ajena a la propia voluntad de la demandante, que ha participado de forma libre y consciente en el proceso selectivo que ha determinado que la plaza se cubriera. La relación laboral se ha extinguido porque otra persona ha ocupado su plaza, cierto. Pero también porque la demandante tenía que cesar al haber obtenido otra plaza y tener que tomar posesión de ella (…)».
El TSJ de Aragón, por su parte, ha mantenido un posicionamiento con más matices. Así, en la sentencia 10 de enero 2025 (rec. 1025/2025), en un supuesto en el que un INF adquiere la condición de fijo a resultas del proceso de consolidación de empleo según la Ley 20/2021 en la misma empresa donde se tenía concertado el contrato temporal, dictamina que no procede abono de indemnización alguna (en cambio, si la estabilización se produce en otra administración, entiende que sí cabe percibirla – sentencia 11 de octubre 2024, rec. 838/2024 – no disponible todavía en CENDOJ). En concreto afirma:
«las circunstancias del caso nos llevan a entender que las medidas legales con las se ha intentado atajar la larga duración del contrato temporal del Sr Manuel (proceso selectivo reservado a contratados temporales con duración prolongada y establecimiento en esos procesos de criterios de superación de las pruebas mucho más favorables a sus posibilidades que las establecidas en otro procesos distintos) han sido eficaces y no justifican que al pasar a una relación fija con la DGA se le abone la indemnización que le ha sido reconocida en la instancia».
En cambio, la SJS\2 Terrassa 8 de noviembre 2024 (núm. 234/2024) ha reconocido la indemnización de 20 días, con un máximo de 12 meses a un INF estabilizado por concurso de méritos.
A la luz de todo lo expuesto, ya ven que el tema está un poco «patas arriba».
Una valoración final: un «embrollo» en toda regla… (y un libro para tratar de arrojar un poco de luz)
Buscando en el diccionario sinónimos de «embrollo», he encontrado los siguientes: «lío, maraña, follón, barullo, revoltijo, confusión, desorden, enredo, berenjenal, carajal».
Al buscar un título para esta entrada he estado sopesando cuál de ellos era el más oportuno (he estado dudando entre «embrollo» y «carajal»). Una vez listados, pueden escoger el que mejor les parezca.
La situación es (o, mejor dicho, después de muchos años, sigue siendo) especialmente compleja. Y, a cada paso que se da, parece que el resultado, lejos de aclararse, o bien, empeora, o bien, se acentúa su estancamiento (de modo que entiendo el tema pueda suscitar cierto hastío en los lectores).
Sin embargo, el problema es (muy) grave y afecta a muchas (muchas) personas.
De hecho, tratando de clarificar todas estas cuestiones, en las últimas semanas, he estado trabajando en un nuevo libro que (si todo va bien) verá la luz en breve (y que será de acceso abierto). El título es el siguiente: «Empleo público laboral y funcionarial y resarcimiento económico por abuso en la temporalidad«.
He tratado de hacer una propuesta que cohoneste el Derecho de la Unión con el Derecho interno. Soy plenamente consciente que no satisfará todos los intereses concurrentes (de hecho, pretenderlo sería una quimera).
Cuando se publique el libro lo compartiré con todos ustedes, mientras tanto, por si fuera de su interés, les facilito el índice (ya compartido en las redes hace unos días).
#AIFree
