Empleo abusivo de personal estatutario y funcionario interinos: conclusiones de los AG del TJUE en los casos «Sánchez Ruiz/Fernández Álvarez» y «Baldonedo Martín»

 

El objeto de esta entrada es el siguiente:

– Por un lado, pretendo sintetizar las conclusiones de la AG del TJUE (Sra. Kokott), publicadas el 17 de octubre, en relación a las medidas para combatir el abuso en los nombramientos sucesivos de personal estatutario interino (Sánchez Ruiz, Fernández Álvarez y otros, C-103/18 y C-429/18); y

– Por otro lado, también se aborda el análisis de las conclusiones del AG (Sr. Szpunar), fechadas el mismo día, en relación a la indemnización en caso de cese de una funcionaria interina (Baldonedo Martín, C-177/18). 

Si tuviera que hacer un resumen ejecutivo de los aspectos más destacados de las extensas conclusiones, creo que podría ser el siguiente:

– En Sánchez Ruiz, Fernández Álvarez y otros, la Cláusula 5ª de la Directiva 1999/70 en caso de abuso no establece una obligación general de transformar los contratos de trabajo de duración determinada en contratos por tiempo indefinido; y, a su vez, se cuestiona que el reingreso previsto por las SSTS\C-A (2) 26 de septiembre 2018 (rec. 1305/2017; y rec. 785/2017) sea una medida suficiente para luchar contra el abuso (lo que, quizás – añado – podría también cuestionar la conversión de temporales laborales en indefinidos no fijos); y

– En Baldonedo Martín, en el marco de la comparación con la indemnización por despido objetivo prevista para el personal laboral fijo (art. 53.1.b ET) y a la luz de la Cláusula 4ª, no es discriminatorio que el cese de funcionarios interinos (porque su puesto ha sido provisto por un funcionario de carrera) no acarree la obligación de abonar una indemnización (en definitiva, reitera la doctrina Montero Mateos).

A la espera de la resolución definitiva por parte del TJUE, no cabe duda ambas conclusiones contienen valoraciones de especial relevancia.

El objeto de esta entrada no es hacer una exposición exhaustiva de toda la argumentación, sino abordar los aspectos que estimo más relevantes de estas conclusiones (invitándoles a su lectura íntegra), acompañando algunas (y breves) valoraciones críticas.

 

A. Abuso en personal eventual interino (Sánchez Ruiz, Fernández Álvarez y otros, C-103/18 y C-429/18)

En el primer caso, estos casos se refiere a personal eventual interino (informático y odontólogos) del SERMAS que, estando vigente su nombramiento, solicitan la condición de empleado público fijo o de personal estatutario equiparable al fijo.

En el primer caso, el informático lleva en esta situación 17 años y, en el segundo, los demandantes comenzaron a prestar sus servicios en 1993, 2003, 2005 y 2007 y seguían prestando sus servicios sobre la base de sucesivos nombramientos hasta 2016 (en un caso tras 226 nuevos nombramientos).

Por otra parte, la sistematización de las conclusiones por parte de la Sra. Kokott es verdaderamente hábil, pues, integra y ordena las respuestas a los dos autos (a pesar de que formulan muchas cuestiones con un orden diferenciado).

En concreto, en ambos casos, lo que se plantea es si el derecho interno contiene medidas a fin de prevenir el uso abusivo de contratos o relaciones laborales de duración determinada sucesivos; y también, si a pesar de tales medidas, existen disposiciones que garantizan una sanción adecuada de ese abuso.

Los aspectos más relevantes de la argumentación – estimo – son los siguientes:

– En primer lugar, en relación a las condiciones para la aplicación de la Directiva (y en concreto, si es aplicable a situaciones en las que se produce un único nombramiento) el AG entiende que «debe rechazarse un enfoque puramente formalista que solo contemple la finalización y la subsiguiente creación de una nueva relación jurídica desde un punto de vista formal para admitir que existen diversos contratos o relaciones laborales sucesivos».

– En segundo lugar, la AG reitera un planteamiento ya expuesto en Pérez López (C-16/15), también relativo al SERMAS, pues, la renovación de nombramientos temporales sucesivos no puede considerarse justificada por «razones objetivas», por el hecho de que se basen en normas que permiten su renovación para cubrir servicios de naturaleza temporal, coyuntural o extraordinaria, si, en realidad, la necesidad de personal sea permanente y duradera y no existe una garantía de que la autoridad de que se trate cumple sus obligaciones legales para atender esa necesidad y para que se ocupen de modo permanente esas plazas, o adopta medidas equivalentes para prevenir y evitar el uso abusivo de sucesivos nombramientos temporales.

Y añade:

«tales exigencias abstractas apenas contribuye a la protección contra la precarización de la situación del interesado cuando la cobertura de la necesidad de personal, en especial por lo que se refiere a la provisión de plazas vacantes de modo permanente, no se garantiza también mediante el cumplimiento efectivo de los requisitos temporales existentes»

De modo que, para evaluar esta cuestión, debe establecerse con carácter vinculante un marco temporal preciso para la organización y conclusión de los procesos selectivos. Extremo que es evidente que no se ha cumplido en este caso (no se cumplieron los requisitos temporales del art. 9.3 Estatuto Marco y del art. 70 EBEP). De hecho, puntualiza, solo se realizó un procedimiento selectivo para cada categoría de personal durante el período de empleo.

Y, no cabe duda que si el TJUE confirma esta opinión, su afectación en el ámbito C-A y Social sería muy importante (y, como se apunta en el caso Baldonedo Martín, ap. 84, que se analiza en el epígrafe que sigue, no conviene olvidar que las restricciones presupuestarias no pueden justificar una discriminación).

En tercer lugar, en relación a las medidas nacionales necesarias para sancionar los abusos, reitera que el Acuerdo Marco no prevé ninguna específica y, aunque se trata de una cuestión que debe concretarla cada Estado, deben ser proporcionadas, pero también lo bastante efectivas y disuasorias.

Una vez rechazado que que la posibilidad de participar en procesos de selección pueda considerarse una medida eficaz para sancionar el uso abusivo de sucesivos nombramientos, entiende que, la Directiva no impone a los Estados miembros una obligación general de transformar los contratos de trabajo de duración determinada en contratos por tiempo indefinido (indefinido no fijo).

Y tampoco sería acorde con la Directiva el reconocimiento de un puesto fijo porque «esto tendría graves consecuencias para el acceso a la función pública en su conjunto y pondría seriamente en cuestión el objetivo de los procesos de selección».

En cuarto lugar, el hecho de que la Sala 3ª del TS haya establecido una doctrina que prevé el reingreso hasta la creación de una plaza en consonancia con las necesidades de personal y abra la puerta a una indemnización si se dan ciertos requisitos, puede afectar a algunas de las cuestiones planteadas y hace que la AG emplace al órgano remitente a evaluar si estas medidas son suficientes.

Y, en este sentido, en las conclusiones se invita al órgano remitente a «inspirarse» en las consideraciones formuladas por el Tribunal de Justicia en el asunto Santoro:

«Para el caso de que una normativa nacional no contemple la posibilidad de transformar la relación de servicio en caso de abuso, como sucede en el presente asunto, la observancia de las exigencias establecidas en la cláusula 5 del Acuerdo Marco impone que el interesado obtenga un derecho a una indemnización que permita una reparación proporcionada y completa del perjuicio sufrido».

Y, en relación a esta posible indemnización y en aras a sancionar el abuso, no se opone a que pudiera acumularse el importe de la indemnización equivalente a la prevista para el despido improcedente.

No obstante, la AG cuestiona que el reingreso previsto por la Sala 3ª sea una medida suficiente, pues «el empleado público de que se trate será cesado en caso de amortización de la plaza o de incorporación a esta de personal fijo (…). El mantenimiento de la relación de servicio temporal, exigida por la jurisprudencia del Tribunal Supremo, solo supone, en estas circunstancias, una perpetuación de la precariedad».

Valoración que, si el TJUE la confirma, podría tener una indiscutible relevancia. Y no sólo en el ámbito C-A, pues, como he avanzado al inicio de esta entrada (y, he expuesto en otras ocasiones), quizás, también podría cuestionar que la conversión del personal temporal laboral en indefinidos no fijos en situaciones de abuso o fin imprevisible y duración inusualmente larga. Aunque, ciertamente, en las ocasiones que, a propósito de la cláusula 5ª, el TJUE ha «lidiado» con la figura de los indefinidos no fijos (por ejemplo, en el caso Huétor Vega) no ha planteado esta objeción; y

En quinto lugar, en un plano procesal, entiende que «no cabe apenas duda» que sería contrario a la Directiva unas normas procesales «conforme a las cuales un empleado público pierde los derechos que le confiere la Directiva 1999/70 si, en caso de nombramientos temporales sucesivos, no ha impugnado el acto administrativo correspondiente a su (nuevo) nombramiento, al cese de la relación de servicio o a la convocatoria de un proceso selectivo para la cobertura de la plaza de que se trate».

 

B. Cese Funcionario interino (Baldonedo Martín, C-177/18)

Este supuesto se refiere a una funcionaria interina (jardinera) del Ayuntamiento de Madrid que, después de 8 años, es cesada porque su puesto había sido provisto por un funcionario de carrera.

En lo que, quizás, podría evidenciar una cierta disparidad de criterio con la AG Kokott, el AG Szpunar entiende que debe rechazarse la admisibilidad de la tercera cuestión prejudicial, centrada en la posible existencia de la Cláusula 5ª, porque un primer o único contrato de trabajo de duración determinada no está incluido en el ámbito de aplicación de la misma.

En concreto, el AG entiende que «en el auto de remisión no se indica en ningún momento que la Sra. Baldonedo Martín hubiera prestado servicios para el Ayuntamiento de Madrid mediante sucesivos nombramientos de duración determinada ni que en Derecho español el nombramiento controvertido en el litigio principal se englobe en el concepto de ‘sucesivos contratos de trabajo de duración determinada'»).

Entrando en el fondo, el  AG sugiere que debe procederse a una reformulación de la cuestión prejudicial («a los efectos de permitir al Tribunal de Justicia ofrecer una respuesta útil»), debiéndose determinar si, en el marco de la cláusula 4ª, es discriminatorio que no se prevea indemnización alguna en caso de cese de un funcionario interino y sí, en cambio, en el despido por causas objetivas del personal laboral fijo.

Tras exponer que, en este caso, la situación de un funcionario interino es una «situación comparable» a la de un trabajador fijo laboral (pues, desarrollan idénticas funciones), y que una indemnización por extinción del contrato debe ser calificada como una «condición de trabajo» ex Directiva, acude a las doctrinas Montero Mateos, Grupo Norte Facility y Diego Porras 2, para concluir que existe una razón objetiva que justifique este trato diferenciado.

Por consiguiente, no es contrario a la Directiva que no se prevea indemnización alguna en caso de cese de un funcionario interino.

Finalmente, también rechaza que pueda acudirse al contenido de los arts. 20 y 21 CDFUE para resolver esta controversia (como proponía el órgano remitente para el caso de que la Directiva no fuera aplicable), pues, el caso está incluido en el ámbito de aplicación de la Cláusula 4ª. En concreto, «en la medida en que los derechos consagrados en los artículos 20 y 21 de la Carta han sido aplicados y concretados por la Directiva 1999/70 y el Acuerdo Marco, la situación controvertida en el litigio principal debe examinarse a la luz de estos».

 

C. Valoración final

Como apuntaba al inicio, a la espera de la resolución definitiva por parte del TJUE, no cabe duda ambas conclusiones contienen valoraciones de especial relevancia. Sin duda, habrá que permanecer expectantes a la resolución definitiva.

 

 

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