La abrupta constatación de la afectación exponencial de la pandemia provocada por el COVID-19 ha provocado la adopción acelerada (y atropellada) de medidas normativas para tratar de combatir sus efectos (13 RDLey – del 6/2020 al 18/2020 – en apenas dos meses).
El ámbito de la Administración de Justicia no ha sido una excepción, viéndose profundamente afectada por la “suspensión” generalizada de la actividad jurisdiccional ex RD 463/2020.
Esta medida ha tenido profundas implicaciones, pues, la paralización de la mayor parte de la actividad judicial ordinaria ha derivado en la constricción de la capacidad de los ciudadanos de acudir a ella para ejercer sus derechos durante la alarma sanitaria.
De forma derivada (y estrechamente vinculada con lo anterior), la particularidad de la situación actual es que, hoy por hoy, se desconoce la magnitud total de los asuntos que la alarma sanitaria va a generar (y que deberán sumarse a los pendientes). La cascada de RDLey y las numerosas controversias interpretativas que sus reglas suscitan auguran una intensa intervención de los Tribunales para disipar las dudas sobre toda la normativa de excepción socio-laboral.
En este contexto, el riesgo de colapso agudo de la Administración de Justicia (anticipado por múltiples operadores) es real y, probablemente, se aproxime a las previsiones más pesimistas. Y, es obvio que, si así acaba sucediendo, no puede decirse que describa la mejor de las situaciones para una pronta recuperación de la normalidad.
De hecho, el Gobierno era sabedor de este riesgo pues, la DA 19ª RDLey 11/2020 (31 de marzo) ya emplazó al Ministerio de Justicia, en un plazo de 15 días, a adoptar un «Plan de Actuación para agilizar la actividad judicial en los órdenes jurisdiccionales social y contencioso-administrativo así como en el ámbito de los Juzgados de lo mercantil«, con el objetivo de contribuir a una rápida recuperación económica tras la superación de la crisis (y, en este sentido, a principios de abril, el CGPJ aprobó unas Directrices) .
El posterior RDLey 16/2020 ha recogido (ver aquí), hasta la fecha, las principales medidas (introduciendo cambios normativos en las instituciones procesales y también de carácter organizativo) para tratar de combatir la complejo escenario en el que nos encontramos.
Finalmente, el RD 537/2020, 22 de mayo, ha previsto el levantamiento de la suspensión para principios del mes de junio (arts. 8 a 10).
A partir de este punto de partida, el propósito de esta entrada es exponer (siguiendo una breve cronología de los acontecimientos) las circunstancias que han culminado en la suspensión de las actuaciones judiciales y recoger algunas estimaciones sobre su impacto.
A. Alarma sanitaria y suspensión jurisdiccional (cronología de los acontecimientos)
El 13 de marzo 2020 – un día antes de la declaración del Estado de Alarma (RD 463/2020) – y tras un cierto titubeo en los días previos, la Comisión Permanente del CGPJ declaró la suspensión del funcionamiento de la justicia en todo el Estado, debiéndose, en todo caso, asegurar, entre otras, “la adopción de medidas cautelares u otras actuaciones inaplazables”. Concretándose, para el orden jurisdiccional social, la necesidad de garantizar “la celebración de juicios declarados urgentes por la ley y las medidas cautelares urgentes y preferentes, así como los procesos de EREs y ERTEs”.
Esta medida fue acompañada por la Resolución del Secretario del Estado de Justicia sobre servicios esenciales en la Administración de Justicia (14 de marzo) que, para el orden social, declaró como tales “la celebración de juicios declarados urgentes por ley y las medidas cautelares urgentes y preferentes”.
Por su parte, el mismo día, en virtud de la DA 2ª del RD 463/2020, se suspendieron los términos y se suspendieron e interrumpieron los plazos para todos los órdenes jurisdiccionales, previéndose su reanudación con la pérdida de vigencia del estado de alarma y de sus prórrogas.
No obstante, para el orden social, se excepcionaban (ap. 3.b DA 2ª) “los procedimientos de conflicto colectivo y para la tutela de los derechos fundamentales y libertades públicas” ex LRJS, así como cualquier actividad jurisdiccional (ap. 4 DA 2ª) “para evitar perjuicios irreparables a las partes” (extensible a cualquier orden jurisdiccional). Sin olvidar (siguiendo con FALGUERA BARÓ, 2020: 154) que el contenido de la citada DA 2ª, dada su naturaleza procesal, también afecta a la conciliación administrativa previa ex art. 63 LRJS, salvo en los casos de conflicto colectivo.
En este sentido, aunque por aquel entonces, no se conocían la oleada de medidas legales que iban a dictarse, comparto con FALGUERA BARÓ (2020: 154), la lejanía de estas excepciones con las necesidades derivadas de la problemática socio-laborales del momento.
De hecho, han sido muchas las oportunidades para adaptar el contenido del RD 463/2020. Por ejemplo, hubiera podido preverse a propósito del párrafo 6º del art. 6.1 RDLey 8/2020 que prevé que la solución judicial de los conflictos derivados del Plan MECUIDA deben resolverse a través del art. 139 LRJS. O bien, como expone CASAS BAAMONDE (2020: 344)
“Dudosamente afortunada esta decisión por la urgencia en la solución de conflictos de intereses, el RDL 8/2020 no ha confiado en procedimientos extrajudiciales en ámbitos empresariales”.
Por otra parte, como expone GUALDA ALCALÁ (2020: 565),
“si bien sólo se alude a los términos y plazos previstos en las leyes procesales, su alcance es mucho mayor. En su alcance efectivo supuso la paralización de la actividad de los órganos jurisdiccionales, pues los plazos implican la posibilidad de continuar los trámites procesales hasta que el plazo concluya, y supone, de hecho, la paralización de los procedimientos”.
En este sentido, como expone FALGUERA BARÓ (2020: 54),
“desde el pasado 14 de marzo la oficina judicial sólo puede tramitar las acciones de conflicto colectivo y de tutela de los derechos fundamentales y libertades públicas y, de momento, quedan a la espera del fin del estado de alarma buena parte de los procesos relativos a la problemática derivada de conflictos de aplicación de la normativa de excepción. Pero no todos: sí rige la necesidad de tramitación en el caso de conflictos colectivos que versen sobre dicha normativa (no así, las acciones individuales) o en aquellas demandas, individuales o colectivas, en las que respecto a las medidas extraordinarias adoptadas durante el período de alarma se alegue la vulneración de derechos fundamentales (verbigracia: invocación de discriminación por razón de sexo o situación familiar en reducciones de jornada o adecuación de condiciones contractuales adoptadas conforme al plan MECUIDA)”.
A su vez, y con la misma vigencia que la DA 2ª citada, la DA 4ª adopta la misma medida con respecto a “los plazos de prescripción y caducidad de cualesquiera acciones y derechos”.
Por otra parte, esta suspensión de los plazos procesales ex RD 463/2020, fue acompañada por la de los administrativos – no así para las plazos para la presentación de declaraciones y autoliquidaciones tributarias, ni tampoco en los ámbitos de la afiliación, la liquidación y la cotización de la Seguridad Social (DA 3ª). No obstante, posteriormente, en virtud del RDLey 8/2020 (17 de marzo), se matizaron estas reglas al establecer (DA 9ª) que el contenido del RD 463/2020 no afectaba a los plazos administrativos que contenía el mismo.
Por otra parte, la DA 8ª del RDLey 11/2020 (31 de marzo) amplió el plazo para recurrir. En concreto, estableciendo que
«El cómputo del plazo para interponer recursos en vía administrativa o para instar cualesquiera otros procedimientos de impugnación, reclamación, conciliación, mediación y arbitraje que los sustituyan de acuerdo con lo previsto en las Leyes, en cualquier procedimiento del que puedan derivarse efectos desfavorables o de gravamen para el interesado, se computará desde el día hábil siguiente a la fecha de finalización de la declaración del estado de alarma, con independencia del tiempo que hubiera transcurrido desde la notificación de la actuación administrativa objeto de recurso o impugnación con anterioridad a la declaración del estado de alarma. Lo anterior se entiende sin perjuicio de la eficacia y ejecutividad del acto administrativo objeto de recurso o impugnación».
Volviendo al mes de marzo (16 de marzo), el Pleno del Tribunal Constitucional también suspendió su actividad (sin perjuicio de la posibilidad de “seguir presentándose recursos y demás escritos, que afecten a los distintos procesos constitucionales o administrativos, a través del Registro electrónico”). En esta misma fecha, se dictó la “Resolución del Secretario de Estado de Justicia por la que se establecen directrices en desarrollo de la resolución de fecha 14 de marzo de 2020 sobre servicios esenciales”. En virtud de la misma, entre otros aspectos, se habilitaba la posibilidad de seguir desarrollando la actividad en el domicilio, salvo para aquellas personas que estuvieran incluidos en los servicios esenciales.
De hecho, la Comisión Permanente del CGPJ aprobó una nueva instrucción (16 de marzo), en virtud de la cual se estableció que
“los presidentes de los Tribunales Superiores de Justicia deberán revocar y dejar sin efecto los permisos y licencias concedidos a jueces/zas y magistrados/as cuando su disfrute impida o dificulte la prestación de los servicios esenciales acordados, excepto los que estén ya concedidos por razones de enfermedad, derecho de conciliación u otras de análoga naturaleza; y establece que no se procederá al cierre de ningún órgano judicial sea cual fuere su naturaleza, salvo disposición de la autoridad sanitaria competente”.
Instrucción que, afectando a las actuaciones judiciales (y no sólo a los plazos procesales) y ampliando el contenido del ap. 2º de la DA 2ª RD 463/2020 expuesto, también estableció que
“En la jurisdicción social, la suspensión de las actuaciones judiciales no se aplicará a los procesos y recursos que se consideren inaplazables en materia de conflictos colectivos, tutela de derechos fundamentales, despidos colectivos, expedientes de regulación temporal de empleo, medidas cautelares y procesos de ejecución que dimanen de la aplicación del estado de alarma”.
Como expone FALGUERA BARÓ (2020: 154), “obviamente, dada la inexistente capacidad legislativa del CGPJ, dicha contradicción [con respecto a la DA 2ª] se compone aplicando el reglamento de declaración del estado de alarma”.
El 18 de marzo la Comisión Permanente del CGPJ adoptó un nuevo Acuerdo, pudiéndose destacar dos aspectos:
– En primer lugar, decretó que
“Durante el periodo de suspensión de los plazos procesales no procederá en ningún caso la presentación de escritos procesales de manera presencial, limitándose la forma telemática a aquellos que tengan por objeto única y exclusivamente actuaciones procesales declaradas urgentes e inaplazables por las Instrucciones y Acuerdos dictados al efecto por la Comisión Permanente. Ignorar estas prohibiciones y limitaciones supone contrariar la finalidad de la declaración de estado de alarma en la medida en que la presentación de un escrito desencadenaría la obligación procesal de proveerlo, actuación procesal que, de acuerdo con la disposición adicional segunda del Real Decreto 463/2020 debe entenderse suspendida”.
– Y, por otro lado, también debe mencionarse que estableció que
“La suspensión de plazos procesales no impide, de conformidad con lo dispuesto en el apartado 4 de la disposición adicional segunda del Real Decreto 463/2020, la adopción de aquellas actuaciones judiciales ‘que sean necesarias para evitar perjuicios irreparables en los derechos e intereses legítimos de las partes en el proceso’, por lo que dicha suspensión no alcanza a la presentación de escritos que se encuentren vinculados con actuaciones judiciales urgentes y necesarias”.
Posteriormente, para las actuaciones calificadas como esenciales, la Comisión Permanente del CGPJ acordó el 13 de abril, la posibilidad de
“presentación telemática de escritos y documentos, su registro, reparto y despacho de manera ordinaria, sin verse afectados por la suspensión e interrupción de términos y plazos procesales”.
Y, en relación a las no esenciales se establece que
“podrán realizarse todas aquellas actuaciones procesales que no estén vinculadas a un término o plazo procesal, sujetos a la regla de la interrupción o suspensión establecida en la disposición adicional segunda del Real Decreto 463/2020, y que puedan ser llevadas a cabo con los medios personales que, de forma consensuada con este Consejo General del Poder Judicial y los órganos de gobierno del Poder Judicial, fijen el Ministerio de Justicia y las Administraciones prestacionales. De este modo, en las actuaciones y servicios no esenciales cabrá la presentación de los escritos iniciadores del procedimiento, su registro y reparto, así como su tramitación conforme a las normas procesales aplicables hasta el momento en que dé lugar a una actuación procesal que abra un plazo que deba quedar suspendido por virtud de la disposición adicional segunda del Real Decreto 463/2020. Lo mismo sucederá respecto de los escritos de trámite, no vinculados a términos o plazos interrumpidos o suspendidos, y hasta que den lugar a actuaciones procesales que abran plazos procesales que deban quedar suspendidos por virtud de la disposición adicional segunda del Real Decreto 463/2020. Dichas actuaciones y servicios se realizarán de acuerdo con los medios personales disponibles, cuya suficiencia se valorará semanalmente por la comisión mixta del Consejo General del Poder Judicial-Ministerio Justicia. Esta regla deberá ser de aplicación tanto a las actuaciones de primera instancia como a las actuaciones de instancias sucesivas y del recurso de casación”.
En el plano del personal al servicio de la Administración de Justicia, puede destacarse que, a medida que se evidenciaba el profundo efecto desestabilizador de la pandemia, y asumiendo una competencia discutible (FALGUERA BARÓ, 2020: 150), en virtud de la “Resolución del Ministro de Justicia sobre seguridad laboral de la Administración de Justicia durante la pandemia COVID-19”, 24 de marzo 2020, se establecieron un conjunto de medidas preventivas (de protección colectiva, de organización del trabajo, de protección individual y sobre el entorno físico del trabajo), así como un protocolo para casos positivos y/o de aislamiento.
B. El RD 537/2020
Finalmente, como se ha apuntado, el RD 537/2020, 22 de mayo, que prevé una nueva prórroga del estado de alarma (hasta las 00:00 horas del día 7 de junio de 2020), ha establecido (un primer análisis al respecto en ARENAS, 2020) lo siguiente:
Art. 8: «Desde 4 de junio 2020, se alza suspensión de los plazos procesales»
Art. 9: «Desde 1 de junio 2020, el cómputo de los plazos administrativos que hubieran sido suspendidos se reanudará, o se reiniciará, si así se hubiera previsto en una norma con rango de ley aprobada durante la vigencia del estado de alarma y sus prórrogas»
Art. 10: «Con efectos desde el 4 de junio de 2020, se alzará la suspensión de los plazos de prescripción y caducidad de derechos y acciones.
Al respecto, deben tenerse en cuenta los Acuerdos de la Comisión Permanente del CGPJ (23 de mayo).
C. Una estimación de la magnitud del paro
Durante este tiempo, y en lo que se refiere a la celebración de juicios en el orden social, ciertamente (como expone FALGUERA BARÓ, 2020: 155), el riesgo al contagio y la ausencia de medidas específicas de protección de los órganos jurisdiccionales, han llevado a la suspensión de las vistas orales, sin que se señalaran nuevas fechas. Manteniéndose la actividad con respecto a las medidas cautelares (excepcionadas ex ap. 4 DA 2ª RD 463/2020), y siguiendo con GUALDA ALCALÁ (2020: 547), vinculadas esencialmente a la adopción de medidas preventivas.
El efecto de estas medidas y reacciones se estima (ERCILLA GARCÍA, 2020: 7 y 8) que ha supuesto la paralización superior al 90% de la función jurisdiccional del Estado (estimándose que podría llegar al 95%). Para hacerse una idea del impacto, se ha calculado que “casi un millón de asuntos quedarían paralizados durante un estado de alarma de 2 meses y casi medio millón en 1 mes”.
En concreto, ERCILLA GARCÍA (2020: 9),
“Si tomamos los últimos datos publicados por el CGPJ sobre la carga de trabajo y tasa de resolución de la justicia española, en el año 2018 ingresaron 5.993.828 asuntos, y se resolvieron 5.781.677 asuntos, si se toma la paralización del 95 % de la justicia durante 30 días, ello supondría que dejarían de resolverse un total de 457.716 asuntos, y si esta situación de estado de alarma se alargara a 60 días, dejarían de resolverse un total de 915.432 asuntos”.
Y, según esta noticia de «Público» (21/5/2020), «en la jurisdicción Social se calcula que el número de casos aumentará un 140% para 2021 frente a las previsiones que había antes de la pandemia»
En este escenario, se ha abierto un debate a propósito de la “digitalización” de la justicia (forzada por el confinamiento y la necesidad de evitar espacios proclives a la propagación de la pandemia). Así, por ejemplo, a propósito de introducir, entre otras medidas, “mayores dosis de escrita” en el proceso social (DE LAMO RUBIO, 2020); o sobre la “jurisdicción virtual” (a partir de una interesante exposición de las medidas adoptadas en China, ERCILLA GARCÍA, 2020); o sobre el fomento de sistemas alternativos de conflictos (una aproximación al respecto en, ROJO TORRECILLA, 2020).
En todo caso, era evidente que debían tomarse medidas para tratar de combatir este escenario. Y el RDLey 16/2020 ha sido (hasta la fecha), la más relevante al respecto (aunque, son muchas las voces que anticipan su insuficiencia).
Por otra parte, resultan muy interesantes las 37 propuestas de cambios normativos para el orden social que recoge el documento del CGPJ “Medidas organizativas y procesales para el plan de choque en la administración de justicia tras el estado de alarma”.
D. Valoración final
Tratándose de un derecho fundamental, la suspensión de la actividad ordinaria de la justicia durante la alarma sanitaria tiene una profunda implicación, pues, aunque ha persistido la capacidad para presentar demandas y recursos (y se ha posibilitado la actividad profesional de abogados y graduados sociales – no se vieron afectados por el permiso retribuido recuperable ex apartados 15 y 16 del Anexo RDLey 10/2020), no han podido ser tramitados y, de este modo, su ejercicio ha quedado materialmente insatisfecho.
Situación que, ciertamente, no tiene precedente y ha colocado a los ciudadanos (en apariencia, transitoriamente) ante una indefensión preocupante.
Del mismo modo que otros servicios esenciales del Estado, probablemente, hubiera debido mantenerse la actividad judicial (con todas las limitaciones que la evolución de la pandemia exigía), especialmente, porque la preservación de los derechos fundamentales en esta situación, y éste en particular, debería haber prevalecido.
A la luz de esta breve síntesis es, ciertamente, difícil anticipar si las medidas adoptadas serán suficientes. En todo caso, comparto con MOLINA NAVARRETE (2020: 7 y 10) – quien las condena al fracaso -, que existe un riesgo de “colapso interpretativo”, no tanto por “la saturación cuantitativa de los juzgados y tribunales, sino en la fuente que deberá servir para dar solución a esos conflictos, esto es, en el derecho mismo”.
Y, ciertamente, con esta premisa de partida, el escenario a futuro no es halagüeño. Y, especialmente (o más aún), porque (como expuse hace algunos días – y por todos conocido) no puede decirse que la Administración de Justicia haya recibido en los últimos años (o décadas) la “atención” que merecería (la situación de sobrecarga estructural y de retrasos es endémica).
Por consiguiente, no se encuentra en las “mejores condiciones” para lidiar con un fenómeno de esta naturaleza y va a someterse a una prueba de estrés muy exigente (y el riesgo de colapso es alto).
El sumatorio de todos estos elementos arroja una proyección particularmente preocupante porque, en el fondo (compartiendo el parecer de FALGUERA BARÓ, 2020: 151), puede “tener unos efectos devastadores sobre el contenido práctico del derecho a la tutela judicial efectiva de la ciudadanía”.
Bibliografía citada
– ARENAS GÓMEZ, M. (2020), «Ahora sí, levantamiento de la suspensión de plazos administrativos y procesales». Blog del autor.
– CASAS BAAMONDE, M. E. (2020), «Un nuevo Derecho del Trabajo en la emergencia. Las medidas laborales y de seguridad social excepcionales en el estado de alarma declarado por la crisis sanitaria de Covid-19», Revista Derecho de las Relaciones Laborales, núm. 4 (Monográfico).
– DE LAMO RUBIO, J. (2020), «La jurisdicción social y las consecuencias de Covid-19», Diario La Ley, núm. 9626.
– ERCILLA GARCÍA, J. (2020), «Tribunales virtuales y procedimiento online: solución de contingencia ante pandemias o evolución necesaria». RTSS-CEF, núm. 446.
– FALGUERA BARÓ, M. A. (2020), «Análisis de urgencia de la legislación laboral durante el estado de alarma por el COVID-19». Revista Ciudad del Trabajo, Suplemento
– GUALDA ALCALÁ, F. J. (2020), «Las medidas laborales de emergencia ante el COVID-19: Las primeras medidas laborales ante la contención social limitada, y la paralización general de la actividad laboral». Revista Derecho de las Relaciones Laborales, núm. 4 (Monográfico).
– MOLINA NAVARRETE, C. (2020), «La COVID-19 y el arte de lo (jurídicamente) posible: del estrés legislativo al colapso interpretativo». RTSS-CEF, núm. 446.
– ROJO TORRECILLA, E. (2020), «Sobre la resolución de los conflictos laborales. A propósito de las secuelas de la crisis sanitaria y el debate sobre mecanismos alternativos de solución», Blog del Autor
Finalmente, les recuerdo que en este enlace puede acceder a todas las entradas publicadas en relación al COVID-19 y en este a la síntesis cronológica de todos los RDLey aprobados.
